經濟與發展

劉俏、張崢:我們為什么反對“取消企業住房公積金制度”的政策建議?

疫情之下,一個普遍共識是:采取有效舉措,多管齊下降低企業尤其是中小微企業負擔是非常時期經濟工作的重中之重。在目前各方的政策建議中,“通過取消企業住房公積金制度降低企業經營成本”被頻頻提及,大有甚囂塵上之勢。北京大學光華管理學院金融學教授劉俏、張崢以實證研究為基礎撰文,多角度分析了該建議是否具有合理性和可行性。閱讀本文,你將了解:

?怎樣正確理解住房公積金的本質屬性?(它僅僅是企業的成本嗎?)

?取消住房公積金融真能降低企業負擔嗎?

?在商業銀行已成為房貸主體的當下,住房公積金已經沒有存在的意義?

?取消住房公積金制度不會對居民收入和消費形成影響?

?當我們談論住房公積金時,我們應該談論什么?

新冠病毒疫情已經對中國經濟社會發展目標任務的實現構成了極大的不確定性影響。疫情是命令、防控是責任。中央在科學理性地防控疫情方面戰略思路非常明確:在把防控疫情作為首要目標的前提下,需要盡快恢復經濟社會秩序,不能讓經濟長時間處于休克階段。這次病毒疫情對經濟的影響,一方面取決于疫情的控制情況;另一方面,也取決于我們采取什么樣的政策舉措去應對疫情所帶來的影響。目前,中央和各級地方政府緊鑼密鼓推出了一系列支持盡快恢復正常經濟活動、幫助企業尤其是中小微企業渡過難關的政策;與此同時,專家、學者和企業經營管理者從不同角度也提出大量的政策建議。一個普遍的共識是采取有效舉措,多管齊下降低企業負擔是非常時期經濟工作的重中之重。

在目前的政策建議中,“通過取消企業住房公積金制度降低企業經營成本”被頻頻提及,大有甚囂塵上之勢。我們認為,判斷一項政策舉措是否合理可行,需要理性分析,主要看:(1)它是否解決迫切需要解決的問題?(2)它是否會帶來始料未及的負面作用,進而起到完全相反的政策效果?換句話講,一個好的政策設計應該符合經濟學里的“激勵兼容”(incentive compatibility)原則——既能解決需要解決的問題,又不會帶來意想不到的更壞的新問題。很不幸,按這兩個標準分析,“取消企業住房公積金制度”是一個不恰當的,甚至可以說是一個糟糕的政策建議,不僅不能在“非常時期”真正給企業減負,而且會破壞正常的市場規則和秩序,給經濟生活帶來一系列不必要的負面沖擊。取消公積金貌似政策實施成本不高,實則間接和新增傷害巨大,不深入仔細論證就在短期內貿然推出,有百害而無一利。

怎樣正確理解住房公積金的本質屬性?

(它僅僅是企業的成本嗎?)

從上個世紀九十年代開始實施的住房公積金制度是中國特色的制度創新,在我國住房制度向市場主導轉變過程中發揮了重要作用,主要表現在推動住房貨幣化分配機制的形成和發展,對提供職工住房消費資金的積累起到促進作用,推動房改工作的起步和實施,促進了我國房地產市場的快速發展。而且,隨著住房制度改革以及住房市場化進程的推進,住房公積金制度在構建和推動住房金融體系的完善和健康發展方面發揮了重要作用。

從多年逐漸形成的具體實施上看,公積金是作為住房工資強制發到職工賬戶里,是免稅工資,是職工福利的重要體現形式。無論從企業還是職工的角度,住房公積金都是職工勞動報酬的一部分。長期來看,住房公積金已經內生到企業用工招聘決策之中,同時也已經內生到職工求職決策之中。在這里,勞動力市場這只看不見的手在起作用!住房公積金的確屬于企業的成本支出,但這是由勞動力市場來決定的,是交易雙方的自由選擇,并不會因為取消這個制度,而影響企業用工成本。對職工來說,住房公積金繳存只是會影響薪酬中部分現金流的時間分布,公積金屬于職工擁有的個人資產。理論上說,由于公積金不能完全即刻提取,它屬于職工儲蓄的一部分,與企業稅費不同,并不屬于財政收入。有鑒于此,出臺政策取消公積金制度的合法性尚需充分論證。當然,非常時期可以采用非常手段,但是如果政策實施不僅缺乏學理支撐,而且破壞勞動力市場業已形成的秩序和規則,在政策執行效果肯定不彰之時(我們下文分析),意義何在?

取消住房公積金融真能降低企業負擔嗎?

我們的答案是否定的。原因有二。其一,短期來看,降低公積金繳存甚至取消公積金制度的確會減少企業現金流支出,緩解企業經營壓力,但這是以降低職工薪酬為代價。對企業來說,即使有調整公積金繳存比例或暫緩繳存的政策,在考慮人力資源管理面臨的挑戰后(特別提醒:現在很多企業面臨的是用工不足問題),企業并不一定會選擇改變原有企業的公積金繳存策略。勞動力市場交易雙方自由選擇形成市場均衡,為什么要用一項效果不明的經濟政策去破壞呢?

其二,無疑,疫情防控期間經濟生活的主要挑戰是幫助中小微企業渡過難關。根據《全國住房公積金2018 年年度報告》,2018 年住房公積金實繳單位為291.59 萬,只占近四千萬大中小微企業的7%。短期內取消住房公積金,為數龐大的中小微企業并未直接受益,遑論數目近億的個體工商組織!這對支持中小微企業渡過難關、緩解就業壓力有多大作用?

我國現有的住房公積金制度運行中,雖然要求全部單位都參加公積金計劃,但因為住房公積金中心沒有執法權,企業在是否繳納以及繳納比例的確定方面有很大的自由裁決權,很大程度上是企業基于自身考慮的理性選擇,也是在勞動力市場上博弈的結果。事實上,住房公積金中心在2016年就已出文,允許生產經營困難企業緩繳(暫時不繳,生產好轉后再繳)。給定這些情況,現在取消住房公積金,對企業的實際幫助有多大?

在商業銀行已成為房貸主體的當下,

住房公積金已經沒有存在的意義?

現階段,雖然住房公積金制度的主要任務已不是推動住房體制改革,但作為政策性住房金融制度,是對商業性住房金融的有益補充,在滿足中低收入群體住房金融需求,維系整個住房金融體系穩定性方面發揮重要作用。我們的調研顯示,在房價相對較低的城市,住房公積金貸款普遍占到居民房貸的60-70%以上,甚至更高。例如,一個平均房價一萬一平米的城市,一套120平米的住房可能需要一百萬的貸款,大部分情況下,住房公積金貸款能夠覆蓋60-70%的房貸。公積金貸款的低利率對于居民的購房消費有很大的價值。在討論政策建議時,切忌把北京、上海、深圳和廣州這樣一線城市的經驗數據過度放大。中國333個地級市情況差異極大,一刀切的政策可能帶來的負面傷害不可不察。

其次,中國的住房問題的主要矛盾在轉變,整體供給不足已經得到極大改善,但結構問題仍然突出。對于每年新增的1,300萬城市就業人口和大多數進城的農民工(如果他們最終被納入住房公積金計劃)來說,公積金貸款仍然是很好的低息購房貸款,取消的話不利于其購房。與此同時,如果設計更為合理的公積金制度,將住房公積金用來支持租房,甚至積極引導住房公積金融加入到租賃住房的建設,住房公積金制度將發揮巨大的價值。

取消住房公積金制度不會對居民收入和消費形成影響?

同樣,答案是否定的!截至2018年末,公積金貸款的累計房貸筆數為3334.82萬筆,以三口之家推算,惠及1億人。基于我們的調研結果,當前從貸款結構上講,非國有機構借款人占到所有公積金貸款筆數(金額)的38%(40%);主借款人繳存基數在當地平均工資1倍以下占到公積金貸款筆數(金額)的40%(36%),主借款人繳存基數在當地平均工資2倍以下占到公積金貸款筆數(金額)的80%(76%),足見中低收入用公積金貸款比例并不低。

進一步分析,因為公積金貸款利率遠遠低于商業貸款利率,這大大降低了居民的購房成本,變相增加其可支配收入,有助于提升消費,這不僅對房地產市場有正面促進作用,對以消費拉動經濟增長也有重要意義(注:消費目前已經拉動了60%的中國經濟增長)。現在首套房商業貸款利率已經攀升到5.51%,而公積金依舊維持在3.25%的水平,其中有兩個多點的差異。同樣100萬30年期的貸款,公積金貸款比商業貸款每年少交至少2萬元利息,即每月多1667元可支配收入。我國2019年居民平均可支配收入每月只有2500元,每戶平均每個月多出來的1667元意義不大嗎?毋庸諱言,現有的住房公積金制度有諸多問題,但是走過近三十年歷程的住房公積金已經深深融入經濟生活中,牽一發而動全身。

再者,中國經濟高速發展四十多年后累積了一系列的結構性問題,其中收入在國家、企業和個人之間分配不合理是其中之一。2019年中國人均GDP達到7萬元,但是居民平均可支配收入只有3萬元——這樣的分配格局顯然與“以人為本”的高質量發展的要求是嚴重相悖的。在實現包容性增長的過程中降低企業負擔非常重要,但這是否要通過降低企事業單位職工的收入來實現?任何改革舉措,都是利益的重新分配和調整。然而,在國家、企業、個人三個經濟生活的主體中,選擇從降低職工福利入手,這會是一個好的改革方向嗎?事實上,即使在防控疫情的非常時期,我們也尊重市場規則,不去輕易破壞市場正常的秩序——提升市場應對突發事件的能力和韌性,這本身也是國家綜合治理能力不斷提升的一個重要標志。僅就此而論,取消住房公積金制度,也構成一個壞的政策建議!

當我們談論住房公積金時,我們應該談論什么?

為了應對新冠對經濟帶來的負面影響,國家推出有針對性的短期政策,如金融政策、減稅降費政策,支持中小微企業共克時艱,這是非常必要的。具體實施的時候,要考慮和長期政策的協調性問題。住房公積金制度雖然有諸多問題,但仍舊不乏現實存在的理由。我們認為,公積金制度不是取消與保留的問題,而是如何改革完善的問題。住房公積金改革無疑需要改革,這涉及國家長期制度的制定。各地由疫情引發的短期政策,如果涉及住房公積金的部分,是否符合公積金制度的改革方向?是否會為未來的改革帶來更多的障礙?在這些問題都不明確的前提下,建議“取消住房公積金”實為不明之舉。

從更長的時間維度看,住房公積金制度面臨的是一個如何重新出發、重新定位、從而能夠發揮更大作用的問題。未來的改革應該沿下面三個方面展開:

(1)考慮擴大繳存覆蓋面。對于貸款額度、繳存比例等問題,因城施策、因人施策,讓制度政策更加精細化。精準測算資金使用和管理的效率,與房地產市場和保障性住房制度銜接配合;

(2)著力解決新市民住房問題。支持租賃住房。給予供給端金融服務,提供更多的優質保障性租賃住房供給。具體模式可以包括,為新建租賃住房建設提供資金;為資產更新提供資金,盤活存量資產;為培育優質的租賃住房運營管理企業提供資金;應用私募地產引導基金、不動產投資信托基金(REITs)等金融方式,形成良性的投融資閉環;(3)解決公積金管理的屬地化對于就業人口的流動的制約問題,服務于京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區等國家重大發展戰略。建立城市之間信息共享和政策協同。

*本文僅代表作者觀點,不代表光華管理學院立場。

劉俏,北京大學光華管理學院院長、金融學系教授、博士生導師,教育部長江學者特聘教授,國家自然科學基金杰出青年基金獲得者,2017年《中國新聞周刊》“影響中國”年度經濟學家。劉俏教授在公司金融、實證資產定價、市場微觀結構與中國經濟研究等方面擁有眾多著述,其著作包括《我們熱愛的金融——重塑我們這個時代的中國金融》、《從大到偉大2.0 —— 重塑中國高質量發展的微觀基礎》等。

張崢,北京大學光華管理學院副院長、金融學系教授,博士生導師,北京大學光華管理學院院務委員會副主任,北京大學國家金融研究中心副主任。北大光華REITs研究課題組的核心成員之一。研究成果發表在Management Science、Journal of Futures Markets、《經濟研究》《管理世界》等國內外一流刊物上。曾獲厲以寧教學獎、孫冶方金融創新獎、中國金融學年會優秀論文獎、北京大學教學優秀獎、北京市哲學社會科學優秀成果獎、SFM最佳論文獎等多個教學及研究獎項。

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